□ 潘劍鋒（北京大學法學院教授）

2025年10月，《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡稱《檢察公益訴訟法（草案）》）提請十四屆全國人大常委會審議，這標志著檢察公益訴訟立法已經取得初步的成效?！稒z察公益訴訟法（草案）》的內容相當豐富，體例結構比較完整。在《檢察公益訴訟法（草案）》公開征求意見的時刻，檢察公益訴訟立法應當堅持哪些理念是值得關注的問題，發(fā)揮檢察公益訴訟立法理念對立法的指導作用至關重要。

在積極貫徹落實黨的二十大報告關于“完善公益訴訟制度”的戰(zhàn)略部署要求下，檢察公益訴訟立法理念應當包括：完善國家治理體系和提升國家治理能力現代化、回應人民群眾公益保護司法需求和推進中國特色社會主義法治體系建設。

將完善國家治理體系和提升國家治理能力現代化作為檢察公益訴訟立法理念，是貫徹和落實黨中央提出的深入推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，檢察公益訴訟制度，是以法治思維和法治方式實現公共利益保護，優(yōu)化國家治理體系、提高國家治理能力現代化的制度設計。因此，檢察公益訴訟立法應當以完善國家治理體系和提升國家治理能力現代化為立法理念，規(guī)范設計檢察公益訴訟法各項規(guī)定。

具體表現為：第一，立法應當將檢察行政公益訴訟的法定公益保護領域予以明確，在行政公益訴訟中督促行政機關依法行政，進而健全保護公共利益的司法制度。通過行政公益訴訟制度的科學設置和實施，能有效提高執(zhí)政黨和國家機關科學執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力。第二，通過檢察行政公益訴訟制度立法，明確行政權、檢察權和審判權的分工和監(jiān)督，豐富和發(fā)展我國人民代表大會制度。在社會實踐中，人大對行政權的監(jiān)督雖然廣泛，但是多數情況下表現為一種宏觀意義上的抽象監(jiān)督，而不是對具體事務的常規(guī)性監(jiān)督。通過檢察公益訴訟立法，將設置的檢察行政公益訴訟制度，實現檢察權和審判權在具體事務上對行政權的法治常態(tài)化監(jiān)督，以健全國家權力統(tǒng)一之下權力的分工和監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮國家權力的運行體現人民意志、保障人民權益。第三，通過檢察公益訴訟立法，實現行政權外部監(jiān)督手段的創(chuàng)新，有力推動行政機關主動進行自查自省，促進法治政府建設。從《檢察公益訴訟法（草案）》內容上看，檢察行政公益訴訟制度訴前程序階段（此次《檢察公益訴訟法（草案）》形式上沒有規(guī)定訴前程序而實質上有訴前程序的內容）和訴訟程序階段均針對行政機關是否依法履職保護公共利益為核心內容，兩個階段的程序分別由檢察院和法院主導，在創(chuàng)設外部監(jiān)督手段的同時，也促使行政機關展開自查自省。第四，檢察民事公益訴訟制度應體現檢察機關在社會治理領域，注重社會協(xié)同、謙抑行使檢察權的要求?！稒z察公益訴訟法（草案）》第四條對檢察公益訴訟原則的規(guī)定就體現了這一點，但就具體內容而言，《檢察公益訴訟法（草案）》在具體程序和制度的設計上似乎可以有更多體現。

將回應人民群眾公益保護司法需求作為檢察公益訴訟立法理念，是國家立法對黨中央提出的建設國家和社會治理必須“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”的要求。在相當長的一段時期，我國公共利益（國家利益和社會公共利益）的保護，主要是通過行政管理和打擊刑事犯罪予以保護，隨著經濟的發(fā)展，國家利益和社會公共利益的保護有了更廣泛的要求，保護的手段也要求更為豐富。其實，在檢察機關介入公益訴訟保護公共利益之前，通過個人或民間組織提起民事訴訟或者行政訴訟實現公共利益保護的活動已在司法實踐中時有發(fā)生，這說明公共利益受損侵害了人民群眾的切身利益，引發(fā)了人民群眾的關注，體現了人民群眾有司法保護的需求。而檢察公益訴訟在實踐中開展以來，發(fā)展十分迅速，取得了比較好的成果，原因除國家強力推動和檢察機關自身職能轉型需要外，最根本的原因是檢察公益訴訟有效保護了公共利益，滿足了人民群眾公益保護的司法需求。因此，在檢察公益訴訟立法中，要明確無論是檢察院、法院還是行政機關，都是公共利益的維護者。在檢察公益訴訟中，這些機構只是分工不同，職責有所差異，但都是公共利益維護的責任主體。當下，檢察公益訴訟立法進入關鍵階段，《檢察公益訴訟法（草案）》將公開征求意見，國家應當保障人民群眾參與該活動的多種途徑。例如，通過基層立法聯系點、立法聽證咨詢、征求包括人大代表、政協(xié)委員、學界專家、社會團體及有代表性的群眾等的意見，在最大程度上確保檢察公益訴訟立法回應人民群眾公益保護司法需求的愿望。

將推進中國特色社會主義法治體系建設作為檢察公益訴訟立法理念，是黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的要求，也是規(guī)范立法和保障相關機構正確行使職權的要求。我們要認識到，在法律體系框架下，檢察公益訴訟制度屬于司法制度，應當歸類為訴訟法范疇。但在現實中，檢察公益訴訟規(guī)范的設置則與此常識性認識不一致。檢察公益訴訟立法前，檢察公益訴訟規(guī)范主要包括政策、法律、司法解釋和司法解釋性質文件、指導性案例和地方立法五個不同層級的規(guī)范。其中，作為檢察院和法院辦案依據的法律層級的規(guī)范，供給情況相對不足，民事訴訟法和行政訴訟法只分別在第五十八條第2款和第二十五條第4款，規(guī)定了檢察院和法院有權在部分法定領域開展公益訴訟。人民檢察院組織法和檢察官法則分別在第二十條和第七條規(guī)定了檢察院的職權和檢察官的職責包括公益訴訟。其他單行法規(guī)定的主要是檢察院和法院有權開展的公益訴訟領域，至于具體的辦案規(guī)則在法律上少有規(guī)定。檢察院和法院在辦案中主要依靠的是兩高單獨或聯合出臺的司法解釋、司法解釋性質文件、指導性案例和典型案例。由此導致的問題是：部分規(guī)則存在部門本位主義傾向、不同機構不同地區(qū)辦案規(guī)則不統(tǒng)一、規(guī)則的穩(wěn)定性、持續(xù)性不足等。因此，檢察公益訴訟立法必須以推進中國特色社會主義法治體系建設為理念，能為司法機關依法辦案，政府依法行政，人民群眾依法守法提供直接的來源依據，有力促進中國特色社會主義法治體系的完善。